Какие изменения бюджетной политики уже сейчас должна внедрять Украина ради вступления в ЕС

Серед реформ, які Україні потрібно буде впровадити для набуття членства в ЄС, однією з найскладніших є реформа фіскальної політики.

В межах ЄС макроекономічні дисбаланси в одній країні впливають на весь економічний блок, що проілюструвала боргова криза 2009-2012 років.

У відповідь ЄС пішов на суттєве розширення законодавства у сфері фіскальної політики – зокрема, утворились універсальні для всіх країн-членів вимоги до бюджетного процесу.

Щоб у майбутньому відповідати цим критеріям, на український уряд чекає велика робота з гармонізації Бюджетного кодексу.

Основне про бюджетний процес в ЄС.

Бюджетний процес у країнах співтовариства контролюється Пактом стабільності та зростання ЄС.

Пакт – це масштабний механізм фінансової дисципліни, що має стабілізувати єдину економіку Європи.

В його основі лежить Директива про бюджетну рамку, що встановлює уніфіковані правила щодо бюджетного процесу.

Бюджетна рамка містить сім ключових компонентів для ефективного управління державними фінансами, фіскальної стійкості та узгодження спільних політик.

Подібно до Директиви, бюджетний процес в Україні регулює Бюджетний кодекс.

Проте у низці положень він все ще відстає від стандартів ЄС.

Отже, що необхідно змінити та до яких наслідків це може призвести?.

Макрофіскальне прогнозування.

Європейська комісія здійснює нагляд і контроль над макрофіскальним прогнозуванням у країнах-членах ЄС.

Це відбувається завдяки уніфікованій методології, формуванню альтернативних прогнозів та оцінці якості прогнозування.

Також національні видатки узгоджуються відповідно до Багаторічної фінансової рамки ЄС.

На цьому етапі положення про роль Комісії для України не релевантні.

Проте вже зараз необхідно готуватися до ретельного контролю Єврокомісії над українським бюджетом.

Звичайно, вже після того, як Україна стане повноцінним членом ЄС.

Наприклад, норми щодо макропрогнозування, які є частиною бюджетного процесу в ЄС, діють і в Україні, хоча й частково.

Зараз бюджетне планування базується на найбільш реалістичному макропрогнозі, обраному з кількох сценаріїв Мінекономіки.

Проте, на відміну від ЄС, уряд не проводить кількісного аналізу ризиків.

Наприклад, зараз невідомо, наскільки зміняться доходи бюджету, якщо темпи зростання ВВП будуть відрізнятися від прогнозу.

Фіскальна дисципліна.

Ключові фіскальні правила ЄС (так звані "Маастрихтські критерії") передбачають обмеження бюджетного дефіциту на рівні не більше ніж 3% прогнозного ВВП та утримання державного і гарантованого боргу в межах 60% ВВП.

Обидва положення зафіксовано в українському Бюджетному кодексі.

Однак Кодекс не визначає наслідків порушення цих правил та процедури повернення до лімітів.

Україна дотримувалася фіскальних правил до 2020 року включно.

Під час війни їхню дію було призупинено – у 2024 році бюджетний дефіцит України перевищив 24%, а борг сягнув понад 100% ВВП.

Однак станом на 2023 рік значна частина країн-членів ЄС також не дотримувались фіскальних правил.

Країни можуть відхилятися від фіскальних правил, якщо вони стикаються з винятковими обставинами, які є поза їхнім контролем, у рамках спеціальної процедури.

Отже, якщо Україна не зможе повернутися в рамки фіскальних лімітів принаймні до закінчення війни і активної фази відновлення, навряд чи це стане перешкодою для членства в ЄС.

Проте необхідно запровадити механізм повернення до боргових та дефіцитних обмежень у дусі європейських процедур.

Середньострокове бюджетне планування.

Країни-члени ЄС зобов’язані планувати бюджет принаймні на три роки вперед, відповідно до своїх цілей фіскальної політики та економічного розвитку.

Ця практика, зокрема, забезпечує фінансування довгострокових ініціатив, таких як великі інфраструктурні проєкти.

Україна затвердила першу у своїй історії середньострокову Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки.

Утім, із початком повномасштабного вторгнення невизначеність була занадто високою, аби дотримуватися планів.

Відповідно до рекомендацій Європейської комісії, практику поновили в червні 2024 року разом зі схваленням Бюджетної декларації на 2025-2027 роки.

Проте між українською та європейською версіями існують значні розбіжності.

Зокрема, українська декларація не зачіпає всіх суб’єктів публічних фінансів у розумінні ЄС: державного бюджету, місцевих бюджетів (так було до версії на 2025-2027 роки) та бюджетів соцфондів.

В Євросоюзі середньострокове бюджетне планування має сприяти досягненню довгострокових цілей – економічному зростанню та стійкості публічних фінансів.

На противагу, в Україні середньострокова рамка не містить прогнозу бюджетних видатків у функціональній класифікації, а граничні показники бюджетних видатків (формат, представлений у Бюджетній декларації) подаються у програмному вигляді для головних розпорядників бюджетних коштів.

При цьому їхні цілі сформульовані здебільшого неоптимально.

Формальний підхід до опису основних сфер видатків не дозволяє оцінити ефективність чи якість бюджетного планування, а також вплив видатків на досягнення довгострокових цілей.

Ба більше, оцінка впливу середньострокових бюджетних планів на стійкість публічних фінансів не проводиться.

Прозорість фінансів та всеохопність бюджетної рамки.

Країни-члени ЄС запроваджують механізми, аби забезпечити дотримання компонентів бюджетної рамки на всіх рівнях.

Підсектори загального державного управління включають бюджети центрального уряду (міністерства, відомства тощо), державних агенцій, місцевих урядів та соціальних фондів.

Українська рамка середньострокового бюджетного планування включає лише підсектори, що входять до державного бюджету – бюджет центрального уряду та бюджети державних агенцій.

Актуальна декларація на 2025-2027 роки враховує показники місцевих бюджетів; утім, їх відокремлено від показників державного бюджету та не зведено у дані про сектор загальнодержавного управління.

В Україні необхідно запровадити механізми координації між підсекторами, які дозволяють покрити повністю усі сфери стосовно середньострокового планування, фіскальних правил, підготовки прогнозів.

Коротко про необхідні реформи.

Українська бюджетна рамка вже включає більшість ключових елементів, характерних для європейської.

Проте існують і значні розбіжності, котрі необхідно усунути, аби наблизити вступ України до ЄС.

- В Україні належить запровадити повноцінне макрофіскальне прогнозування з урахуванням впливу різних макроекономічних сценаріїв на доходи та видатки бюджету.

Необхідна практика регулярної неупередженої оцінки та пост-оцінки прогнозів.

Це можна зробити, створивши спеціалізовану інституцію (Фіскальну раду) або ж поклавши цю функцію на одну з існуючих інституцій (Рахункова палата, Громадська рада при Міністерстві фінансів, Національний інститут стратегічних досліджень чи інший орган) і забезпечивши відповідне фінансування.

- Бюджетний кодекс має містити положення щодо наслідків порушення фіскальних правил та механізмів повернення до лімітів бюджетного дефіциту та публічного боргу.

Функцію моніторингу за дотриманням правил та незалежної оцінки процесів, пов’язаних із бюджетним плануванням та виконанням бюджетів (у тому числі виконанням фіскальних правил), має бути покладено на Фіскальну раду (або іншу інституцію).

- У рамках вдосконалення практики середньострокового бюджетного планування слід охопити усі суб’єкти загальнодержавного сектора відповідно до стандартів ЄС (включаючи місцеві бюджети та бюджети соціальних фондів).

Бюджетні видатки мають бути тісно пов’язані з очікуваними довгостроковими результатами – задля цього прогноз видатків має відображатися у функціональній класифікації.

Окрім того, необхідно доповнити Бюджетну декларацію оцінкою довгострокового впливу політик на публічні фінанси.

- На кінець, рамка середньострокового бюджетного планування має містити консистентну узгоджену та повну інформацію про стан та прогнози фінансів усіх підсекторів сектора загальнодержавного управління (включно з місцевими бюджетами та бюджетами соціальних фондів).

Публікації в рубриці "Колонки" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів.