Ключевой раздел переговоров с ЕС: какие реформы должна внедрить Украина

На початку року Єврокомісія передала Європейській раді скринінговий звіт стосовно кластера "Основи" (Fundamentals), який відкривається першим у переговорах про вступ України в ЄС.

У цьому звіті аналізується, наскільки чинне законодавство України у сфері фундаментальних питань відповідає праву Євросоюзу.

Коли Європейська рада одноголосно надасть позитивну оцінку виконання бенчмарків (мінімальних показників) за кластером, буде організовано Міжурядову конференцію, на якій Україна та ЄС офіційно відкриють "Основи" на переговорах.

Відповідно до переговорної рамки України, такими бенчмарками є розробка дорожніх карт з верховенства права (розділи 23 і 24) та реформи державного управління.

Крім того, Україна має також прийняти дорожню карту з функціонування демократичних інституцій.

Утім, допускається встановлення додаткових мінімальних показників (п.

38 переговорної рамки) – цим, зокрема, користується Угорщина, висуваючи умову щодо розробки плану захисту національних меншин.

Разом із тим, відкриття кластера "Основи" – це не кінцева мета, а лише початок довгого шляху.

Адже цей кластер є одним з найбільш важливих та об’ємних.

До того ж він закривається останнім у переговорах, і для його розділів 23 і 24 встановлюватимуться проміжні бенчмарки (а не лише бенчмарки для закриття, як у випадку інших розділів).

З огляду на це важливо розуміти, які саме задачі стоять перед Україною за цим кластером, першочергово – за розділами щодо функціонування демократичних інституцій, реформи державного управління та верховенства права (розділи 23-24).

Допомогти в цьому може як сам скринінговий звіт, так і оцінки Єврокомісії зі Звіту про розширення 2024 (Enlargement Package Report).

Раніше Easy.

Business вже робив огляд Звіту про розширення.

Після цього ми взяли участь у переговорних групах, що долучалися до підготовки скринінгових сесій, та мали консультації з європейськими партнерами щодо змісту скринінгового звіту за першим кластером.

На тлі очікувань щодо відкриття переговорів за першим кластером уже в найближчі місяці ми продовжуємо аналізувати цей напрям.

Про те, як проходив скринінг за сферою фундаментальних реформ, а також про успіхи та виклики для України за чотирма ключовими розділами "Основ" – читайте у нашому огляді.

Як відбувалися підготовка та проведення скринінгу?.

Процес скринінгу проходить у два етапи:.

Роз’яснювальні сесії (Explanatory sessions), під час яких Єврокомісія роз'яснює особливість функціонування права ЄС за кожним переговорним розділом.

Наразі цей етап вже завершено;.

Двосторонні зустрічі (Bilateral meetings), на яких Україна презентує своє бачення імплементації актів права ЄС за кожним розділом.

Перед двосторонніми зустрічами Україна отримувала від Єврокомісії опитувальники з питаннями про стан імплементації реформ і актів права ЄС.

Українська сторона готувала письмові відповіді та презентацію, яку надсилала до зустрічі.

Паралельно проводились імітаційні сесії за участю громадськості та міжнародних експертів для вдосконалення презентацій.

Скринінгові зустрічі проходили у форматі презентацій, після яких Єврокомісія ставила уточнювальні питання про готовність та можливості фінансування реформ.

Оцінки цих зустрічей були різними – наприклад, перша зустріч щодо розділу 5 "Публічні закупівлі" була оцінена доволі стримано.

Однак Україна швидко відреагувала, покращивши підготовку через тренувальні сесії з міжнародними експертами в рамках ініціативи Euro.

У грудні 2023 року завершились усі скринінгові зустрічі щодо кластера 1.

Презентації з розділів 23 і 24 отримали високу оцінку завдяки ретельній підготовці, тоді як інші розділи здебільшого отримали схвальну оцінку без надмірного акценту на деталях.

Висновки скринінгового звіту фактично деталізуватимуть рекомендації у межах Звіту про розширення за 2024 року.

Виходячи зі змісту Звіту, стан справ за чотирма ключовими розділами кластера "Основи" можна оцінити наступним чином.

Функціонування інституцій: тест на стійкість.

Єврокомісія визнає, що, попри умови війни, Україна продовжує функціонувати в межах демократичної системи, зберігаючи пропорційність обмежень основоположних прав.

Що частково було виправлено вже на початку року.

Збереження довіри до демократичних процесів значною мірою залежить від підготовки до повоєнного виборчого процесу.

Важливими кроками в цьому напрямку є робота над оновленням Виборчого кодексу та реформа законодавства про партії (відновлення подання фінансової звітності до Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), запуск оновленого реєстру POLITDATA).

Утім, попереду ще багато роботи.

Необхідно забезпечити більшу таємницю голосування, дотримуватися стандартів інклюзивних виборів та посилити відповідальність за порушення у фінансуванні партій.

Водночас варто вдосконалити законодавство щодо фінансування політичних кампаній і реклами, щоб гарантувати їхню прозорість.

Робота ВРУ загалом оцінюється позитивно, попри обмежену прозорість парламентської діяльності, проблеми з оцінкою законопроєктів ex ante та ex post (до та після ухвалення) та брак Кодексу поведінки народних депутатів.

Важливим кроком стало відновлення наприкінці 2023 року обов’язкового е-декларування для депутатів.

Децентралізація залишається однією з найбільш успішних реформ, проте Єврокомісія наголошує на важливості забезпечення її політичної та фінансової стабільності.

Громади мають покращити роботу зі збору місцевих податків, а державі слід забезпечити прозорий розподіл фінансування на місцеві потреби в межах Ukraine Facility.

Водночас труднощі для організацій громадянського суспільства створюють бюрократичні процедури та брак механізму інституційної підтримки.

Держуправління: як зробити систему ефективнішою?.

Значення реформи державного управління (РДУ) важко переоцінити: вона є наскрізною, адже реалізація євроінтеграційних заходів за будь-яким з переговорних розділів неможлива без посилення інституційної спроможності на державному та місцевому рівнях.

Серед основних успіхів України – запровадження середньострокового бюджетного планування, ухвалення низки стратегічних документів (як-от Національна стратегія доходів та Єдиний портфель інвестпроєктів), поступове впровадження закону "Про адміністративну процедуру", розширення інституційної бази для надання держпослуг.

Водночас Єврокомісія відзначає ряд системних проблем, як-от недостатня фінансова стійкість РДУ, слабке формування політик на основі даних та брак їхнього системного моніторингу, низька законодавча ініціатива уряду, слабке управління кадрами на держслужбі тощо.

Хоча ЄК позитивно оцінює наявність Стратегії реформування держуправління, покликаної розв’язати ці проблеми, наголошується на важливості забезпечення стійкості її реалізації.

Окрім того, Україні ще належить покращити механізми публічної підзвітності через посилення парламентського нагляду та вдосконалення контролю Рахункової палати; запустити Агентство з управління держборгом; забезпечити відповідність місцевих інвестицій принципам децентралізації; реформувати організаційну структуру міністерств та систему оплати праці держслужбовців; створити новий суд на заміну ОАСК; ухвалити законопроєкт про адмінзбір тощо.

Судова реформа: процедури, інституції, корупційні ризики.

У питаннях реформи судової системи України Єврокомісія звертає особливу увагу на Конституційний суд – для підвищення прозорості його роботи рекомендується ухвалити законопроєкт про конституційну процедуру та кодекс етики для суддів КСУ.

Інша суттєва проблема – низьке фінансування судової системи, що покриває лише 57% потреб та сприяє нестачі суддів і відтоку працівників апарату судів.

Актуальним залишається питання заповнення вакансій у двох органах суддівського врядування (Вищій кваліфікаційній комісії суддів та Вищій раді правосуддя; причому в останньому не заповнено вакансії за квотою З'їзду адвокатів України, який не проводився з 2019 року), а також реформування або ліквідації третього органу – Ради суддів – через її обмежені повноваження.

Серед інших важливих питань – ухвалення нової середньострокової стратегії реформування правосуддя, реформа юридичної освіти та підготовки суддів, спрощення процедури тимчасового переведення суддів до іншого суду, покращення узгодженості судової практики, оновлення ІТ-інструментів (ЄСІТС).

Частково ці завдання покриватимуться дорожньою картою у сфері верховенства права.

Що стосується прокуратури, певним успіхом стало затвердження плану заходів щодо реформування органів правопорядку, включаючи прокуратуру.

Однак ще належить посилити незалежність органів прокурорського самоврядування – Ради прокурорів та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), а також зробити прозорішими процедури відбору генпрокурора.

Боротьба з корупцією: на шляху до прозорості.

Хоча антикорупційне законодавство України потребує вдосконалення за низкою сфер, як-от терміни давності та захист викривачів, воно загалом оцінюється як прийнятне.

Головне завдання – це забезпечення його реалізації та напрацювання треку боротьби з топкорупцією.

Єврокомісія досить позитивно оцінює роботу відповідних органів – Національного антикорупційного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Проте ці установи стикаються з обмеженим фінансуванням та проблемами координації з іншими правоохоронними органами.

НАБУ досі не має доступу до автономного прослуховування та судмедекспертиз, а функціональне дублювання негативно впливає на ефективність у розслідуваннях.

Керівник САП має отримати змогу відкривати провадження проти нардепів без погодження з генпрокурором.

Крім того, слід створити єдиний реєстр банківських рахунків, що дозволило б НАБУ оперативно отримувати фінансові дані.

Єврокомісія також вказує на проблеми в діяльності Державного бюро розслідувань, Бюро економічної безпеки (БЕБ) та Служби безпеки України, зокрема на обмежений контроль і співпрацю між відомствами.

Що стосується загального формування антикорупційної політики, за яке відповідає НАЗК, важливим кроком стало відновлення е-декларування.

Однак система декларування активів все ще потребує удосконалення – зокрема, зниження порогів відповідальності за необґрунтовані статки, поширення зобов’язань на співробітників приватних кабінетів високопосадовців тощо.

Баланс між безпекою та демократією.

Загалом Україна продовжує належно забезпечувати захист прав людини, навіть в умовах війни.

Однак Єврокомісія закликає проводити системний моніторинг обмежень прав у зв’язку з безпековим станом та розробити стратегію їхнього відновлення після завершення бойових дій.

Ключовим успіхом стала ратифікація Стамбульської конвенції та Римського статуту, які тепер треба належно імплементувати – зокрема, потрібні додаткові заходи для боротьби з гендерно зумовленим насильством.

Також є певний прогрес у сферах захисту прав дітей та нацменшин.

Утім, зберігається і низка проблем.

Інститут омбудсмена потребує посилення, зокрема ресурсного.

Свобода слова залишається під загрозою через тиск на журналістів, недостатнє держфінансування медіа та медіарегулятора, відсутність законодавчих механізмів проти SLAPP-позовів.

Єврокомісія також закликає переглянути доцільність телемарафону "Єдині новини".

Проблеми лишаються у сферах запобігання катуванням, реформування пенітенціарної системи, захисту персональних даних.

Захист прав дітей вимагає інтегрованого підходу, включаючи розробку критеріїв визначення найкращих інтересів дитини, розвиток альтернативних форм сімейного виховання та покращення системи правосуддя для дітей.

Права людей з інвалідністю та ВПО потребують подальшого посилення в частині фінансування соціальних послуг, реабілітації, реінтеграції, інклюзивності та працевлаштування.

Реформи законодавства щодо ЛГБТІК-осіб залишаються замороженими, включно з питанням реєстрованих партнерств.

У правовій сфері зберігаються проблеми з реалізацією процесуальних прав, тривалістю судових розглядів і правами потерпілих від насильства та торгівлі людьми.

Законопроєкт про множинне громадянство потребує ретельного розгляду у світлі майбутнього застосування правил про громадянство ЄС.

Юстиція, свобода та безпека: від контрабанди до міграційної політики.

За Розділом 24 більшість успіхів України пов’язані з оновленням законодавства або прийняттям стратегічних документів.

Так, Єврокомісія позитивно оцінює ухвалення стратегії реформування органів правопорядку, закону щодо удосконалення роботи БЕБ (№3840-IX), посилення криміналізації контрабанди, оновлення законодавства щодо протидії відмиванню коштів та фінансових розслідувань.

Утім, в нормативній площині все ще залишається значний простір для реформ.

Так, ухвалення потребують Стратегія фінансових розслідувань, Державна стратегія наркополітики, профільний закон про облік зброї (законопроєкт №5709), норми щодо спрощених процедур неплатоспроможності для МСП.

Необхідно також вдосконалити захист свідків, посилити боротьбу з торгівлею людьми та кіберзлочинністю, модернізувати законодавство щодо управління кордонами та впровадити стандарти ЄС щодо заходів боротьби з підробленням євро.

Крім того, як і за іншими розділами acquis, успіх реформ у сфері юстиції, свободи та безпеки залежить не лише від якісної нормативної бази, а й від імплементації цих норм, що потребує високої інституційної спроможності.

У цій частині прогрес є порівняно невисоким.

Україні ще належить сформувати надійний трек розслідувань у сфері боротьби з організованою злочинністю та фінансових злочинів, впровадити методологію SOCTA, заповнити вакансії в БЕБ на прозорій основі, реформувати АРМА, розмежувати повноваження силових структур (наприклад, обмежити мандат СБУ щодо функцій досудового розслідування), посилити ефективність інтегрованої системи управління міграцією тощо.

Що далі?.

Хоча, відповідно до Звітів про розширення, Україна загалом зберігає динаміку реформ, ці документи разом зі скринінговим звітом ставлять перед країною значний обсяг задач.

Йдеться не просто про ухвалення нових законів, а насамперед про їхню ефективну імплементацію, з дієвим зміцненням демократичних інституцій, механізмів підзвітності держави та захисту прав людини.

Для успішної реалізації фундаментальних реформ Україна має щонайшвидше розробити:.

1) план виконання рекомендацій Європейської комісії, представлених у Звітах про розширення;.

2) заходи для Національної програми адаптації законодавства України до права ЄС за першим кластером.

Чим швидше завершиться процес планування, тим раніше Україна зможе перейти до системної реалізації.

А згодом – і до ефективного моніторингу.

У цьому процесі важливу роль мають відіграти робочі групи, створені для підготовки переговорних позицій України.

Вони здатні стати майданчиком для опрацювання та планування виконання рекомендацій Єврокомісії.

До їхнього складу входять представники уряду, громадськості, бізнесу, наукової спільноти, Верховної Ради та Офісу президента – такий формат сприятиме інклюзивності процесу, поєднуючи державне бачення реформ з експертними підходами та суспільним запитом.

Поза межами кластера 1 важливо також зберігати практику імітаційних сесій двосторонніх зустрічей України та Єврокомісії для інших переговорних розділів.

Це сприятиме кращій підготовці до офіційних перемовин та стане запорукою того, що Україна підійде до наступного етапу переговорів із максимальною готовністю.

Іван Нагорняк, кандидат політичних наук, керівник євроінтеграційного напряму ГО Easy.

Марія Шаламберідзе, старша аналітикиня Easy.

Ця публікація підготовлена експертами ГО "Легкий бізнес" (Easy.

Business) за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду "Відродження" у межах проєкту "Моніторинг прогресу України в адаптації права ЄС: аналіз Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення ЄС за 2024 рік", що впроваджується в рамках спільної ініціативи "Європейське відродження України".

Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду "Відродження".

Матеріали проєкту, включно з детальним аналізом рекомендацій Єврокомісії в Enlargement Report 2024, доступні за посиланням.