Як працював парламент у другому півріччі повномасштабного вторгнення: тенденції та висновки

За півтора року воєнного стану українці адаптувалися до життя в умовах постійної загрози. Стабілізувалися й державні інституції, зокрема парламент. Про це свідчать кількісні дані останнього моніторингу роботи Верховної Ради від Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ).

Почнімо з декількох загальних цифр. Упродовж 8-ї сесії (тривала з вересня 2022 до лютого 2023 року) було зареєстровано 385 законопроєктів, у залі засідань розглянуто 207 законопроєктів, із них ухвалено 138 законів. У залі засідань на розгляд законопроєктів було витрачено 29 годин пленарного часу. А комітети надали 405 висновків як головні комітети. За цими загальними цифрами ховаються глибші висновки.

Зокрема ми бачимо три основні тенденції: посилення урядових позицій, зменшення законодавчого спаму та стабілізацію роботи парламенту в режимі воєнного часу.

Посилення урядових позицій

Про посилення уряду свідчить те, що Кабмін почав частіше застосовувати право законодавчої ініціативи — 30% усіх законів, ухвалених упродовж 8-ї сесії, ініціював уряд. Це рекорд за все ІХ скликання парламенту.

На відміну від депутатів і президента, уряд почав швидше просувати свої законопроєкти в другому читанні. Збільшилась і частка зареєстрованих Кабміном законопроєктів — з 10,1 до 14,5%.

Нагадаємо, в Україні є три учасники законотворчого процесу — депутати, уряд і президент. Зазвичай в Україні саме депутати відіграють провідну роль в законотворчості — реєструють найбільше законопроєктів, зокрема й ті, що стають законами. І міжнародні, й українські експерти вважають таку ситуацію поганою та рекомендують перейти до урядоцентричної моделі. Ці рекомендації ґрунтуються на тому, що уряд має кращу експертизу й ліпше розуміє механізм упровадження та фінансування того чи того закону. Урядоцентричну модель також активно обговорюють і в межах парламентської реформи. Тенденція до посилення урядових позицій у законодавчому процесі протягом 8-ї сесії Верховної Ради резонує з ідеєю формування урядоцентричної моделі ухвалення рішень.

Зменшення законодавчого спаму

Протягом 8-ї сесії було зареєстровано 385 проєктів законів. Як порівняти з аналогічною осінньою 6-ю сесією, кількість зареєстрованих за сесію законопроєктів зменшилася майже на 200. Нагадаємо, що наприкінці 8-ї сесії налічувалося 409 народних депутатів. Уперше за IX скликання кількість зареєстрованих законопроєктів у Верховній Раді за сесію менша за кількість депутатів Верховної Ради.

Наразі в середньому один депутат є ініціатором 0,94 законопроєкта. До 8-ї сесії депутати в своїй законотворчій поведінці здебільшого слідували принципу «що більше законопроєктів — то кращий депутат». Дехто навіть орієнтувався на рейтинги депутатів-законописців. Насправді краще написати, опрацювати й ухвалити один якісний закон, ніж 10 «поганих». «Погані» закони зазвичай не працюють і потребують нових законодавчих змін для їх виправлення. Закони, які пройшли процедуру двох читань, зазвичай кращі за нашвидкуруч ухвалені за одне читання.

Звісно, не всі погано підготовлені законопроєкти ухвалюють, однак усі вони забирають ресурси Верховної Ради — їх мають розглядати й опрацьовувати комітети, експертно-аналітичні підрозділи парламенту. Тобто законодавчий спам розпорошує ресурси парламенту, які замість покращення важливих законопроєктів витрачаються на законопроєкти-«пустушки». Менша кількість зареєстрованих законопроєктів, як це було протягом 8-ї сесії, дає змогу ефективніше використовувати ресурси парламенту.

Стабілізація роботи парламенту в режимі воєнного часу

Робота Верховної Ради налагодилася й нормалізувалася, а деякі робочі процеси пришвидшилися навіть порівняно з першим півріччям воєнного стану, коли суспільство спостерігало справжній турборежим. Ця стабілізація дала змогу частково повернутися до ініціатив, які розглядали в парламенті до 24.02.2022.

Верховна Рада зберегла фокус на тих самих темах, що й протягом першого півріччя воєнного стану. Найзавантаженішими комітетами цієї сесії були Комітет з питань фінансів, Комітет з правоохоронної діяльності та Комітет з питань національної безпеки. Це означає, що оборона, безпека та їх фінансування залишалися пріоритетом роботи парламенту протягом 8-ї сесії.

Дві третини законів було ухвалено за процедурою двох читань. Хоча протягом першого півріччя воєнного стану лише третина законів пройшла два читання. Тобто Верховна Рада змогла адаптувати роботу в такий спосіб, аби важливі законопроєкти розглядали й опрацьовували протягом більш тривалого періоду часу, а це зазвичай свідчить про якісніші закони на виході.

Дві третини (до 63%) законів упродовж 8-ї сесії було ухвалено з порушенням регламенту. Це нагадує ситуацію, яку ми спостерігали протягом перших пів року після початку повномасштабного вторгнення. Порушення регламенту зазвичай стосувалися швидкості ухвалення законів. Високі темпи проходження законопроєктів мають свою ціну — гірше їх опрацювання.

Кількісні показники, проаналізовані командою ЛЗІ, вказують лише на тенденції роботи парламенту, проте не свідчать про підвищення чи зниження якості ухвалених законів. А видиме посилення урядових позицій не скасовує повної залежності політики Кабміну від рішень офісу президента. Однак навіть із описаних тенденцій можна зробити висновок, що роботу парламентарів стабілізовано, законодавчі ініціативи протягом 8-ї сесії опрацьовували ретельніше, «спамили» менше й більше зважали на пропозиції Кабміну.